万博体育app进不去

首页 >  匠工观察 > 

我国建设用地集约利用内涵与时间特征分析

发布时间:2016.05.04
1我国建设用地集约利用内涵理解
1.1 西方经济学界有关土地“集约”利用的研究概况
西方经济学研究中,土地集约利用即是指在土地上投入更高比例的资本、技术、劳动等生产要素(以下简称“可变要素”)。在对土地利用的研究中,“集约”与“粗放”作为两种对等的土地利用方式,本身并不存在孰优孰劣的问题。相关研究的重点是土地利用的投入产出关系,土地利用方式的选择取决于哪一种方式能够为土地使用者个体带来更大的收益。
1.2 我国“集约”一词的使用及词义演变情况
在1990年代之前,“集约”一词在我国主要使用在农业相关领域。之后,受到国家宏观政策中“集约型”经济增长方式理念的影响,词语的使用范围和词义都发生较大的变化。应用在经济增长方式中的“集约”概念不只用于土地利用领域,针对的对象更为宽泛;而且其强调的是通过优化管理和改进技术提高各类要素的使用效率来增加产出,而非简单通过生产要素投入(包括可变要素)来增加产出。
1.3 当前语境下的建设用地集约利用内涵理解
“集约”词义的拓展造成研究中对建设用地集约利用相关概念理解上的分歧。笔者认为,对于建设用地集约利用概念内涵的理解可以通过对得到普遍认同观点的归纳来形成。本论文对当前语境下建设用地集约利用的内涵特征总结如下:1)建设用地集约利用不仅表现为较高的土地利用强度,还包括合理、高效的土地利用结构与布局;2)建设用地集约利用的最主要目的是提高土地利用效率,从而减少土地占用,保护耕地资源;3)建设用地集约利用的直接实现方式包括增加土地上的可变要素投入、调整土地功能和布局等,这些方式的运用一方面有赖于市场力量的推动,另一方面则需要通过政府的控制和引导来促进其实现。
2我国促进建设用地集约利用的实践特征
2.1 土地粗放利用问题的形成受到多重因素影响
2.1.1 农用地转为建设用地的直接成本低
新增建设用地主要来源于农业用地的转化,目前土地由农业用途转化为建设用地的直接成本较低,是造成土地粗放利用的最根本原因。按照现有的建设用地征收补偿标准,补偿费用甚至低于本来已经处于较低水平的农用地实际价值,进一步刺激了地方政府的征地冲动,使得土地征用面积超过市场决定的均衡水平,造成土地征而未用现象普遍存在的问题。
2.1.2 土地的市场化配置不充分
目前,我国土地资源的市场配置机制尚不充分,存在大量无偿划拨的土地以及以较低价格出让的工业用地等。按照经济学理论,生产要素配置过程中,可变要素价格和土地价格的关系决定了要素配置的最优比例。在土地无偿或者低价取得的情况下,土地使用者以粗放方式利用土地在经济上更具合理性,因而造成土地普遍低效利用的情况。
2.1.3 土地制度不完善的制约
随着城市土地价值的提升和产业结构的调整,一部分早期社会经济条件下形成的存量建设用地,其使用功能和建设特征已不能适应目前的社会发展条件,形成土地闲置或者相对低效利用的情况。由于目前我国的土地产权、使用制度尚不完善,例如在土地的使用权转让、存量建设用地的功能调整等方面的制度安排尚不充分,相关规划编制不能适应城市更新需求,一些集约利用方式的实现受到现有制度的制约。
2.1.4 土地资产快速增值的诱惑
随着我国经济的快速发展和经济体制改革的深入,土地的资产价值日益凸显。在快速城镇化发展阶段,土地资产具有更大的增值潜力。即使不对土地进行使用,通过持有土地待到土地增值后进行开发或转让,也能够获得丰厚的利润,由此造成了土地闲置的情况。
2.2 政策作为重要的驱动力,相关实践主要以自上而下的方式推动
在目前情况下,依靠市场、技术以及社会力量的推动,土地集约利用的程度难以达到国家政策要求的水平,因此在我国促进建设用地集约利用的实践中,政策成为了重要的驱动力,政府在具体实践中发挥着主要的作用。政策所发挥的主要作用包括:通过制定相关规划、用地计划以及建设用地标准,强化土地管理,约束土地使用者的行为,促使其以集约方式利用土地;制定鼓励政策对土地使用者的集约利用行为进行激励,或者通过价格干预、税收调节等手段提高土地使用者的成本,倒逼土地的集约利用,以多种方式弥补市场条件的不足;完善以及创新土地制度,改善市场环境,使市场机制的激励约束作用得到更好发挥。
土地集约利用的政策导向基于粮食安全等国家利益因素而提出,因此中央政府在政策引导过程中处于主导地位。中央政府通过确定整体的政策要求、控制标准和实施路径等来指导地方政府的具体工作,并对地方政府的行为进行监督和规范。在自上而下的政策推动过程中,地方政府结合中央政策制定地方性的引导和鼓励政策,进行制度创新的探索;同时编制相应的用地计划、规划以及标准等,并通过管理工作进行具体落实;在一些针对存量建设用地的土地整治、城市更新工作中,政府还直接组织或者深度参与到具体项目的实施当中。
2.3 利益是影响政策实施效果的关键因素
在政策执行过程中,利益的矛盾和冲突是制约政策作用发挥的关键因素。推进建设用地集约利用的过程中,首先存在着国家利益与地方政府利益的矛盾。国家出于保护耕地、保障粮食安全的目的提出集约用地的政策要求。地方政府的主要利益诉求则是推动地方经济增长、体现城市建设政绩和增加地方财政收入等。在土地征收成本对于政府征地行为约束较小的情况下,地方政府更倾向于通过增加土地投入来实现其利益诉求,对于国家的政策要求缺乏主动执行的意愿,存在机械执行、选择性执行以及断续执行等情况,影响到政策作用的发挥。
当占有土地的万博体育赌博app和个人以粗放方式利用土地更具经济上的合理性,而政府按照政策要求对其行为进行约束时,会产生个体利益与国家利益的冲突。目前,国家以及地方对土地利用行为进行约束的规划、标准等规则制定尚不完善,为争取自身利益的最大化,土地使用者通过多种方式规避政府的管制,进行利益博弈,影响到政策执行的效果。
对于存量建设用地,在通过土地整治、更新利用实现集约利用的过程中,可产生较大数量的土地增值收益,对于增值收益的分配是相关行动开展中的核心问题。目前大部分存量建设用地整治、更新行动由政府主导实施,政府主导增值收益的分配并获得主要收益,同时也依靠政府来落实资金和进行工作的组织协调。由于政府人力、财力、物力资源有限,整治行动的大规模开展受到限制。而且在政府主导收益分配的模式下,存在一些地方政府凭借行政力量挤压、侵犯土地原业主利益的行为,相关主体配合度低影响到行动的顺利实施,并可能引发社会矛盾。
3结语
在资源紧约束的条件下,落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度已成为我国土地管理工作的核心内容。通过利益的调节、协调与整合,提高地方政府落实中央政策的主动性,土地使用者配合政策要求的自觉性以及市场力量参与存量土地整治等行动的积极性,以保证政策的顺利执行是各级政府应当重点考虑的内容,同时也是相关研究需要深入探讨的问题。






申明:本网站所刊载的各类形式(包括但不仅限于文字、图片、图表)的资讯仅供参考使用,部分资讯转载自其它来源,并不代表本网站同意其说法或描述,仅为提供更多信息,也不构成任何资讯建议。对于访问者根据本网站提供的信息所做出的一切行为,除非另有明确的书面承诺文件,否则本网站不承担任何形式的责任。