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撤县设区背后引发的思考

发布时间:2016.05.04

近日新闻: 17日,北京市政府办公厅发布消息称,经国务院批准,撤销密云县、延庆县,设立密云区、延庆区。按照相关要求,撤县设区后,其行政区域与之前相同。至此,北京最后两个县也改为市辖区。

 5年批准撤县设区46件
   “撤县设区”,正在成为地方政府眼中代表城市化进程“成果”的“标配”之一。
    据民政部官员此前接受媒体采访时表示,2011年至2015年9月,国务院共批准撤县(市)设区行政区划调整46件,重点调整了在国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市,解决了一批地级市城区规模偏小和“一市一区”等市辖区规模结构不合理问题,同步撤并了一些规模较小的市辖区。而在上月,国务院批复同意陕西省渭南市华县撤县设华州区,再加上密云、延庆两地,不到5年时间里,“撤县设区”已经迫近50个案例。
    然而“撤县设区”不是地方官员一厢情愿的,是有硬性标准的。对GDP水平、一二三产业比重、人口密度、非农业人口达到城市化的标准等各项经济指标都作出了规定,只有达到了硬性指标,才构成撤县设市和撤县设区的条件。
撤县设区并非都是“香饽饽”
    与国务院已经批准的数目相比,等待撤县设区的县为数更多。在这种热潮背后,其实是利益考量。
    一方面认为,撤县设区是区域经济社会发展达到一定阶段,区域城乡建设统筹考量的战略举措。在城市发展建设受到门槛阻碍时,如萧山之于杭州,撤县设区将有利于促进城乡建设的统一依法管理,促进城市空间格局的拉大做强,有利于基础设施与公共服务设施的共建共享,对县城建设而言,可能会带来管理水平、城市规划和建设标准的有效提升,有利于居民社会福利水平的总体提高。
    另一方面认为,地方政府追求土地财政最大化的冲动才是撤县设区的重要原因。“一般热衷于撤县设区的地方都是城市规模比较大、经济发展水平比较高的较大的辖区市,且现有城市土地资源不足以支撑城市的进一步扩张,因而有将所辖地理距离较近的县改为区的强烈冲动。县改为区后,广阔的农村土地会纳入城市规划区范围,集体经济组织所有的土地事实上将逐步变为国有土地,土地财政收入也会有很大提高。”
    然而,利益衡量不等于理智的选择,更不一定能带来理想中的绩效结果。

2009年财政部下发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,确立在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政的改革目标。在“省管县”的大背景下,撤县设区的博弈变得更加复杂。某些地级市政府为维持对县级政府财政等方面权力的掌控,不顾县域城镇化水平、区域发展需要等情况,盲目将县并入市辖区,不仅没有将他们带上城市发展快车道,反而使他们在失去自主权后沦为城市的边缘,陷入‘假性城市化’的陷阱。

撤县设区应征求公众意见
    民政部部长李立国曾在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示,“不是所有的县,也不是多数县能够改市、改区,只有人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口,尤其是非农业人口达到城市化的标准,并且各项经济总量指标达到城市化的程度,才构成撤县设市和撤县改区的条件。”民政部于2014年10月发布《市辖区设置标准(征求意见稿)》,正是按照人口规模、经济发展水平和空间限制来拟定标准。
    针对撤县设区标准过于原则的问题,肖泽晟建议,“国务院应尽快出台《撤县设区办法》,这有别于现行的《市辖区设置标准》,不仅应明确规定撤县设区的条件,还应规定审核程序中必须向社会公开撤县设区的理由,举行公开的听证会或论证会,广泛征求社会各界意见,尤其是原县所属区域的公众的意见。”

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